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日本版国安会6年前酝酿权力向首相集中

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来源: 作者: 2019-06-09 10:12:30

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经过一上午的紧张质询、答辩、讨论,该法案获得联合执政的自民党、公明党,以及日本维新会、众人之党等4个在野党的多数赞成票,而日本维新会等少数议员为了表示反对,则当即离开会场。

这被看做是第二天“国家安全保障会议”(以下简称国安会)能否在参议院获得最终通过的“预演”。

而讨论过程中所传达出的信息广受关注——11月26日上午的一幕,显示出安倍对“国安会特委会”的强硬领导;媒体也几乎同步将安倍在“国安会特委会”质询答辩中的表现解读为“强令”。

这个10月17日刚刚成立的“国安会特委会”,负责审议国家外交、安全等相关法案和事宜,特别为创建“国安会”进行筹备。

一切都在预料之中。11月27日,日本参议院以213票赞成、18票反对的压倒性优势通过了“国家安全保障会议设置法”。

“从结果来看,执政的自民党、公明党,甚至在野的民主党、大家党,以及日本维新会,全部对该法案投了赞成票;反对的只有日本共产党等几个边缘党派。”亚太和平论坛主席拉夫·库索对《中国周刊》分析。

库索认为,与6年前安倍第一任首相期间相比,东亚的地缘政治环境已经发生了变化,这就成为日本提高制定国家安全决策能力的动因。

日本版国安会6年前酝酿

这个由安倍政府提案的日本版国安会效仿美国,旨在打破各部门的垂直分割,由首相主导危机管理、外交、安全等政策,应对朝鲜紧急情况、钓鱼岛等问题,以及其他相关危机情况。

日本当前主要问题是,政策制定并不是出自“安全保障会议”,而是由内阁开会来讨论决定。

日本宪法第66章第3条规定,“内阁,享有首席执政权,对议会提案集中负责”。因此,内阁享有作为政府最高行政机构,拥有最终决策权,而首相的决策权是受到限制的。

长期以来,由日本前首相中曾根康弘在1980年代设立的“安全保障会议”,即使是在紧急情况下,也一直掌握着国防安全的优先决策权。这就意味着,绝大多数情况下,日本内阁必须在“安全保障会议”开完会之后,才能作出正式批准。

在美国等总统制国家,国安会由总统直接领导。虽然其下属的安全顾问成员在国安会内,几乎都没有任何决策权,但是这些国家由于是总统制国家,总统拥有最终决策权,其领导的国安会也就相当于拥有了制定国防和安全决策,以及处理危机情况的权力。即便在英国这样的议会制国家,也拥有类似机构,使得首相能够在一个很小范围的委员会会议中,就国家的危机情况作出决策,而不必多召开一次全体内阁会议。

在2007年4月,时任首相安倍向众议院提交了关于建立日本版国安会的提案。

同年9月,安倍因政治献金问题辞职,当时的日本政坛普遍认为,这样的外交与国防决策机构会给本来相对平静的东亚环境带来波澜。继任的福田康夫及其内阁,在2008年1月撤销了该提案。

2012年底,在第二次就任首相的发布会上,安倍重新提出国安会计划。并公开表示,他“计划在首相府内设国安会,亲自掌控国防与外交”,成为“总统式”的日本领导人。

“这是因为,安倍首相第二次上任时,东亚安全形势已然发生了很大变化,朝鲜局势巨变,以及日本与周边国家的领土争端在数年间持续保持高温,国内政治家和民众对此都保持高度关照。” 曾在2007年参加过安倍第一次国安会筹备会议的东京大学教授北岗伸一对《中国周刊》分析说。

2013年2月,安倍请来国防、安全领域的官员和专家,召开首次国安会筹备会议。会议一开始,安倍就陈述了他的想法:日本需要建立一个有能力灵活应对各种外交和安全状况的、强有力的政治领导体制,而这就需要有一个常规性的、运作灵活性的战略讨论机构——国安会。

经过6次这样的专家会议讨论,安倍政府起草了关于在内阁官方(指内阁秘书处,下同)筹备建立国安会的草案,并于2013年7月由政府提交众议院审议。

草案提出,日本准备在内阁官方设立国安会,常设由首相、官房长官、外相和防卫相组成的“4人会议”,决定外交及安保基本方针。同时,将在内阁官房新设“国家安全保障局”作为国安会的秘书处,负责各部门间的协调及政策起草工作。政府将力争在2013年底启动国安会。

权力向首相集中

“当代几乎所有的国际问题,都不可能通过单独一个部门就得到解决。日本海上自卫队的(潜在)敌人,会(给日本)带来军事和外交方面的挑战,甚至连常见的贸易争端,都可能给国家安全带来影响。因此,(安倍政府认为,)一个运作良好的国安会,能够帮助决策者将多方来源的信息汇聚到一起,进行更有效的分析。”库索说。

北岗伸一认为,日本国安会具体的运作机制和日常议程标准,尚有待参议院通过后的进一步制定。“设立国安会目的,无疑是在以下几个方面加强效率和效益:部门间沟通,政府内部合作,信息收集和分析,决策制定,计划执行。”

几位受访对象都表示,日本以往因信息收集的低效率,造成不少损失。

日本并不缺乏情报机构。日本内阁就一直设有“内阁情报调查室”,被称为是日本版“CIA”。这个设在内阁府6楼的机构下辖170人左右,由日本警察厅主导。但是,由于其主要负责收集国内情报,常常在涉外情报任务中,与防卫省、外务省的情报部门发生摩擦。

2013年1月,30多名外国工人在阿尔及利亚的沙漠油气厂遇害,其中包括10名日本平民。“人质危机前后长达4天,但日本政府拼尽了全力,就是难以获得准确的信息。”

“决策中心化”是保证信息有效聚集和分析的手段。这次提案建立的国安会,是原来“安全保障会议”的“瘦身版”。“4大臣会议”将会议成员缩小,而不再包括原来的财长等部门长官。首相将只需要听取官房长官,外相及防卫相的汇报,并由4人会议快速做出决策。这依赖内阁各部门日常的有效合作,而如何合作,目前关于设立国安会的提案中尚没有详细说明。

前面提到的《特定秘密保护法案》,预计也将于本届国会结束前获得通过。届时,两个法案一旦绑定,国安会制定的政策也将属于“特定秘密”。这意味着国民丧失知情权,同时国会也不能进行审议。

根据安倍提交的草案,“4大臣会议”预计两周召开一次。除此之外,为应对紧急事态,首相还可以指定另外一些大臣,组成“紧急事态大臣会和机制”。

另外,国安会的常设机构“国家安全保障局”,将由来自外务省、防卫省和警察部门的60人组成,这也是模仿美国国安会的200名国家安全顾问团所设立。

库索认为,国安会的功能会越来越被日本朝野看好,顾问团的人数也可能增加。

“国家安全保障局”局长人选已定

安倍第二次执政,提出“积极和平主义”的外交理念,内容包括:修改日本和平宪法,修改内阁关于集体自卫权的解释,试图把日本自卫队派出去参加武力行动,以使日本成为一个“正常国家”。

长期关注日本国安会议题的日本学者俊弥高桥,近日撰文质疑:“新提案没有描述国家安全顾问以及官房长官的具体职责,而且各职位间的权力分配也没说清楚。”

根据安倍提案,“国家安全保障局”的60人国家安全顾问中,可能会负责包括“宏观”“战略”“情报”“中国及朝鲜”“同盟国及友好国”“中东等其他”六大部门。

俊弥高桥认为,这些新的部门及负责人,直接为“4大臣会议”的最终决策做出直接咨询建议,人选和权限都需要界定清楚。因为根据安倍提案,国安会可以让首相“将政府的多个行政部门排除在外,推行一元外交。”

在《操纵世界的手——美国国家安全委员会内幕》一书中,前白宫幕僚戴维·罗特科普夫曾这样描述围绕美国国安会工作的成员们同总统的关系:“除了……幕僚队伍……还有一个更大的国家安全机制。这支非正式的临时机构成分很复杂,……是总统身边的核心圈子,除了颇受青睐的总司令,其中许多人都没有正式官职。……这支队伍的成员不断变化,很难准确列出名单,但他们的意义却十分重大。”

“总之,最终和权力取决于国家领导人。”库索认为,“国安会的主要决策者,包括主要的顾问和执行者,都需要懂得地理和政治等的综合型专家。”

11月11日,安倍任命日本前外务事务次官、内阁顾问谷内正太郎为国安会执行机构兼秘书处“国家安全保障局”局长。

“谷内正太郎是一个理想的候选人。安倍信任他。他有很好的协调能力,在日本国内没有意识形态立场。”库索分析。

谷内正太郎一直给予安倍晋三外交方面的建议,深受安倍信任,被外界看作是安倍的重要智囊。(/ 张君荣)

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